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中国农业规划环境影响评价指标体系建立
时间: 2017-07-07 08:54:35     来源: 农业工程学报;丁京涛等

      农业规划环境影响评价适用范围的确定是构建指标 体系的前提。2004 年 7 月,原国家环境保护总局发布的 “关于印发《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试 行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围 (试行)》的通知(环发[2004]98 号)”(以下简称“通 知”),规定了农业规划环评的适用范围是设区的市级 以上地方人民政府及其有关部门编制的农业专项规划。 从 2005 年之后,中国部分农业规划已将环境影响评价纳 入规划编制工作范畴,如《全国新增 1000 亿斤粮食生产 能力规划(2009-2020)》、《山西省农业和农村经济 发展“十一五”规划》、《江苏省“十一五”现代农业 建设规划》等均有环境影响篇章。《黑龙江省千亿斤 粮食生产能力战略工程规划》、《国家粮食战略工程河 南核心区建设规划》、《吉林省增产百亿斤粮食生产能 力建设规划》的环境影响评价报告书均通过环境保护部的审查,为推动中国农业规划环境评价研究进入实际应 用提供了成功的范例。 

      为了深入分析中国农业规划类型分布情况,笔者分 析了中国 190 个农业规划的类型。按照规划主 体分,政府主导的规划占 90%,其中县级政府部门主导 的农业规划占所有规划数量的 45%,市级农业规划占 40%;按规划内容分,最常见的是农业综合规划,占所有 规划数量的 70%,农业产业规划以种植业和畜牧业规划 为主;值得注意的是,随着中国大力推动农业现代化, 许多工商资本纷纷进军农业,由企业主导的农业园区规 划数量约占 10%左右,且数量正逐渐增加。由此可见, 中国农业规划主要是政府主导编制的,以县级农业规划 数量最多。

      然而,“通知”对环境影响评价适用范围的划分只 考虑了规划层级(设区的市级以上),而没有考虑农业 规划本身对环境影响的程度,忽略了占比最大、影响最 直接的县级农业规划对环境的影响。

       因此,本研究建议将县级农业规划纳入环境影响评 价范围,编制环境影响报告书。此外,属于综合性规划、 政策导向型的规划,一般处于决策链的高端,涉及面广, 宏观性、原则性及战略性较强,不确定性较大,此类规 划建议编制环境影响篇章或说明,如国家级农业规划, 省级或设区的市级政策导向型农业发展规划等;属于实 施性规划、项目导向型详细的规划,规划目标及规划方 案具体,直接影响到工程或工程立项、选址、工艺等问 题,包含农业产业规划以及涉及到滩涂、草地等区域资 源开发类的农业规划,此类规划建议编制环境影响报告 书,如省级或设区的市级项目导向型农业发展规划等。

      中国农业规划涉及的地域广、跨越时间尺度较大、 空间范围较宽,规划涉及农业项目及措施对农业生态环 境的影响往往具有累积性和潜在性,决定了环境评价指 标体系的复杂性。近年来,中国学者对农业规划环境影 响评价指标有一定的研究基础。本研究在文献资料调研 的基础上,将已有农业规划环境影响评价指标分为社会 与经济发展、资源与能源利用和环境质量与生态保护 3 大类一级指标,每类一级指标中又包含若干二级指标和 三级指标。

      总体来看,目前已有农业规划环境影响评价指标的 研究色彩还比较浓,难以适应农业规划环评的战略性、 宏观性、长期性、不确定性等特点与要求。主要体现在 以下 3 个方面:

      第一,指标数量繁多,实际操作较难。据不完全统 计,目前已有研究提出的各类农业规划环评指标总数达 到 150 多个,其中环境质量与生态保护类的评价指标数 量约占指标总数的 43%,社会与经济发展类评价指标约占 31%,资源与能源利用类评价指标占 26%。较多的指 标体系研究片面的追求指标覆盖面全,从而导致指标相 互交叉重复、典型性不强、重点不突出,使得农业规划 环境影响评价在实际工作中难以操作。比如,社会与经 济发展类的指标并没有充分体现新形势下环境影响评价 工作要以环境保护为核心的总体要求,其指标数量应适 当缩减。 

      第二,指标区域性突出,代表性不强。目前,较多 农业规划环境影响评价指标是基于某个区域或某个规划 提出的专有指标体系,并没有普适性,缺乏对共性指标 的提炼总结。此外,部分指标之间关联性大,典型性不 强,在徒增规划环境影响评价的工作量的同时,也会导 致评价结论不准确。 

      第三,部分指标获取困难或难以量化。指标的选取 应充分考虑相关资料和数据的可获得性,要尽可能以最 为简洁实用、可获取、可量化的指标体现更多的信息内 涵。如现有土壤环境指标中,列有土壤表层重金属(铅、 铬、镉、铜、汞等)含量指标,但统计资料中大多只有 重金属点位超标率的数据,实际操作中获取困难。

农业规划环评指标体系构建

      指标体系构建原则 农业行业的特殊性决定了农业规划环境影响评价工 作需重点关注农业规划对资源环境的长期影响、累积影 响和潜在影响,特别是趋势变化。在此基础上,鉴于已 有农业规划环评指标存在的问题,本研究开展农业规划 环境影响评价指标体系构建时遵循以下原则: 

      第一,科学性原则。评价指标的选取应建立在科学、 合理的基础上,符合相关政策、法规、标准的要求,应 针对农业规划的特点,所包含的内容能客观反映和评判 农业规划的环境影响和发展特点。 

      第二,核心性原则。评价指标的选取要充分考虑农 业开发实施前后对环境的影响,应紧紧围绕环境影响这 个核心,选取具有典型代表性的指标,指标数量宜少不 宜多,以提高环境影响评价的有效性。 

      第三,可操作性原则。建立指标体系时,要考虑统 计资料和数据是否可以获得,选取的指标简洁实用,可 获取、可测量、可调控,便于进行客观判断,指标和指 标值能够确保实现拟定的环境目标。 

      第四,动态性原则。农业规划环评全过程中要求指标 体系具有相对的稳定性,但由于农业规划环评的复杂性和 特殊性,应在评价执行过程中不断补充、完善指标体系。

      指标体系的选择与建立 2014 年修订的《规划环境影响评价技术导则总纲》[6] 推荐了规划环评指标体系的选取方法,包括核查表、矩 阵分析、网络分析、叠图分析、灰色系统分析法、层次 分析、情景分析、专家咨询、压力-状态-响应分析等。本 研究在综合对比各类方法后,通过开展农业产业环境影 响识别,筛选主要的环境影响因子,在此基础上,采用 基本指标体系模式和专家咨询法相结合的方法构建农业 规划环评指标体系,并经过案例验证加以修正。基本指标体系模式采用“效益—资源—环境—生态”基 本模式,每一层次再细化为若干个具体指标,基本框架 易于理解和接受,具有结构清晰、简单明了的优点,直 观地反映了规划环境影响评价指标体系的结构。

       在构建指标体系过程中,农业产业环境影响识别主 要是依据农业产业相关法律法规、产业政策及标准、环 保目标及要求,初次筛选确定主要的环境影响因子。

      在此基础上,根据国家对农业发展的政策文件及上 位规划,对主要环境影响因子进行第 2 次筛选,初步确 定指标体系。参考的政策文件及上位规划主要包括《国 家现代农业示范区建设水平监测评价办法(试行)》、 《全国高标准农田建设总体规划(2010-2020)》、《全 国农业可持续发展规划(2015-2030 年)》、《到 2020 年化肥使用量零增长行动方案》、《到 2020 年农药使用 量零增长行动方案》等。以农作物秸秆综合利用率和残 膜回收及综合利用率的选取为例,目前中国秸秆产生量 为 8.3 亿 t,秸秆综合利用率为 80%;地膜污染严重,地 膜厚度多在 0.008 mm 以下,回收率不足 2/3;《全国农 业可持续发展规划(2015-2030 年)》明确要求到 2020 年,秸秆综合利用率达到 85%以上,到 2030 年,农业主 产区农作物秸秆得到全面利用,农膜和农药包装废弃物 实现基本回收利用。因此,以上位规划为目标导向,选 取农作物秸秆综合利用率和残膜回收及综合利用率作为 约束性评价指标。

      在初步确定指标体系后,采用专家咨询法对指标体 系进行第 3 次筛选。咨询的专家涵盖了农业工程、环境 科学、生态学等领域共计 21 人。经过 100 余人次的专家 咨询后,以专家提出的、出现频率最高的指标作为优先 选取指标;对出现频率相同的同类指标,采用层次分析 法确定最佳的指标。

      通过上述方法,最终构建了种植业和畜牧业发展规 划的环境影响评价指标体系,并根据指标动态性原则, 将所选取的指标分为约束性指标和一般性指标。

结论与讨论

     构建了种植业和畜牧业两大产业规划环境影响评价 指标体系,可大大提高农业规划环评的可操作性,为推进中国农业规划环境影响评价工作提供有力的技术支 撑。此外,针对目前农业规划环评工作存在的问题,首 先要从认识上纠正“农业对环境不造成污染”及“农业 规划环境影响评价是走过场”的错误观点,重视农业开 发活动对环境的潜在影响,如水土流失、土壤盐渍化、 农药与化肥污染、秸秆等农业废弃物污染、湿地与草地 破坏等,重视农业规划环评。其次,要加强法律监管, 规范评价程序,提高中国规划环评(包括农业规划环评) 的法律地位,做到有法可依、有法必依;同时,完善农 业规划环评评价程序,鉴于农业活动对环境影响的滞后 性及累积性,农业规划环评不能在早期介入后就撒手不 管,而是要强化农业规划环评的后续跟踪评价工作。最 后,应不断加强农业规划环评技术研发的支持力度,充 分考虑中国农业规划涉及地域广、跨越时间长、空间范 围宽的特点,不断完善农业规划环评指标体系及技术方 法。由于农业规划涉及产业多,环境影响及评价指标各 有特点,目前该论文只重点构建了种植业、畜牧业的环 境影响评价指标体系,建议今后继续开展休闲观光、农 产品加工等产业的环评指标体系研究。


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